Nach Ansicht der Kommission würde diese im vorliegenden Fall bedeuten, dass insb. Pferdewetten, Automatenspiel und Kasinospiele von Interesse sein könnten. Kleinere Lotterien, die aller Wahrscheinlichkeit nach nur selten zu Spielsuchtproblemen beitragen, sollten aber nicht berücksichtigt werden". Von einer Gesamt-Betrachtungsweise geht auch der niedersächsische Gesetzgeber aus.
Dieser weist in den Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen 2007 (dort S. 8) nämlich auf folgendes hin: "In den Staatsvertrag können - entgegen den fachlichen Vorschlägen der Suchtexperten - keine Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen aufgenommen werden. Hier sind die Länder an einer Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und in der Spielverordnung gehindert... Die Länder gehen jedoch davon aus, dass der Bund aus den Feststellungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 für das gewerbliche Spiel in Spielhallen und Gaststätten die Konsequenzen zieht und in gleicher Weise wie der vorliegende Staatsvertrag die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht sicherstellt." Und in der Gesetzesbegründung zum NGlüSpG heißt es: "Aus Sicht des EuGH ist damit das deutsche Glücksspielrecht nicht in Einzelbereiche teilbar. Die Regelungen müssen daher in allen relevanten Bereichen abgestimmt und gleichmäßig erfolgen" (LT-DrS 15/4090 S. 38).
| Land | Lizenzmodell | Steuersatz auf Wetteinsatz | Anzahl konzessionierter Anbieter (ca.) |
|---|---|---|---|
| Deutschland | Staatliche Konzession (GGL) | 5% | 20 |
| Österreich | Monopol (Casinos Austria) | 2% | 1 (Monopol) |
| Großbritannien | Open Licensing (UKGC) | 15% auf Bruttospielertrag | Über 100 |
| Malta | MGA-Lizenz (EU-weit gültig) | 0.5% auf Wetteinsatz | Über 300 |
Bei einer Gesamtbetrachtung des Glücksspielmarktes ergibt sich folgendes: Dass die in Niedersachsen betriebenen 10 Spielbanken seit 2005 wieder privatisiert und an ein österreichisches Unternehmen verkauft sind, steht nach vorläufiger Bewertung dem Kohärenzgebot nicht entgegen. Das Argument des Antragsgegners, während des Spielbetriebes seien Beamte der Finanzaufsicht anwesend, um die Ordnungsgemäßheit des Spielbetriebes zu überwachen, die Teilname am Spielbanken-Glücksspiel sei nur bei tatsächlichem Aufenthalt in Spielbanken möglich, und damit kontrollierbar, da die rechtlich zulässige (VG Hannover, Urt. v. 20.8.2007 - 10 A 1224/07 -, Nichtzulassungsbeschl. v. 31.3.2008 - 11 LA 458/07 -) Internet-Spielbank zurzeit tatsächlich nicht angeboten werde, ist tragfähig, zumal nach Darstellung des Antragsgegners ein Sperrsystem auch im Spielbankenbereich eingerichtet ist. Im Hauptsacheverfahren wird allerdings möglicherweise der Frage nachzugehen sein, welche Bedeutung es hat, dass dieses Sperrsystem - soweit ersichtlich - nicht die in Spielbanken aufgestellten Glücksspielautomaten ("einarmige Banditen") erfasst und welche Maßnahmen der Suchtprävention für das Spiel an diesen Glücksspielautomaten bestehen . Die in einzelnen Ländern abweichend von dem generellen Staatsmonopol gegebenen legalen Möglichkeiten zur privatrechtlichen Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten vermögen das Kohärenzgebot aller Voraussicht nach ebenfalls nicht in Frage zu stellen. In Rheinland-Pfalz betreibt zwar seit Jahren ein privates Unternehmen, die Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH, auf der Grundlage einer vom Land Rheinland-Pfalz erteilten Konzession Lotterien und Sportwetten. Diese Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH steht im alleinigen Anteilsbesitz der Sportbühne-Pfalz e.V., Rhein-Hessen e.V. Das Land selbst ist nicht maßgeblich beteiligt. Zudem ist in § 25 Abs. 3 GlüStV 2007 ausdrücklich bet wettanbieter test die Option eröffnet, die Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH auch weiterhin mit der Durchführung von Sportwetten und Lotterien zu beauftragen. Zumindest zum jetzigen Zeitpunkt ist jedoch offen, ob von dieser Übergangsvorschrift in Rheinland-Pfalz weiterhin Gebrauch gemacht wird; denn das Land Rheinland-Pfalz ist bestrebt, 51 % der Anteile der Rheinland-Pfalz GmbH zu übernehmen, um den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend auch in Rheinland-Pfalz ein staatliches Monopol zu begründen.
Nach dem vom Grundgesetz vorgegebenen föderalen Aufbau und der unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen kann dem Land eine etwaige vom Kohärenzgebot abweichende bundesrechtliche Regulierung verfassungsrechtlich nicht angelastet werden (vgl. Becker/Dittmann, Gefährdungspotentiale von Glücksspielen und regulatorischer Spielraum des Gesetzgebers, Studien zum öffentlichen Recht und zur Verwaltungslehre, Bd. 77, S. 113 Rn. Die Bedenken des Antragstellers könnten jedoch unter europarechtlichen Aspekten von Bedeutung sein; denn die europarechtlichen Forderungen an die Ausgestaltung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung nehmen den Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit in den Blick und keine Rücksicht auf den föderalen Aufbau der Bundesrepublik (vgl.
Becker/Dittmann, aaO; Schl.-H. Landtag, Wissenschaftlicher Dienst, Gutachten über europa - und verfassungsrechtliche Aspekte zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.10.2007, S. 24). Dass die auch zu den Sportwetten zu zählende Pferdewette seit 1922 nach dem Bundes-Rennwett- und Lotteriegesetz (v. 8.4.1922 - RGBl.
I bet sportwetten deutschland umsatz 1922, 335, 393, zuletzt geändert durch die 9. I 2006, 2407; 2007, 2149 - RWLG) konzessionierten privaten Buchmachern erlaubt ist, vermag nach derzeitiger Erkenntnis die Kohärenz der Glücksspielpolitik nicht in Frage zu stellen. 0,5 (Antwort der Bundesregierung v. 2.10.2007, BT-Drs. 16/6551 S. Das Bundeskartellamt hat allerdings mit Beschluss vom 29. November 2007 die Übernahme der Anteile untersagt. Der daraufhin vom Land Rheinland-Pfalz angerufene Kartellsenat des OLG Düsseldorf hat mit Beschluss vom 3.
29,9 % am Glücksspielmarkt zu (vgl. BT-Drs. Beide Einzelsektoren sind damit von der Größe her in etwa vergleichbar. Nach den bereits vom Bundesverfassungsgericht seiner Entscheidung vom März 2006 zugrunde gelegten Gutachten (Hayer/Meyer, Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen, Das Suchtpotential von Sportwetten in: Sucht 2003, S. 112 ff.; Meyer, Glücksspiele im Internet: Eine Herausforderung für die Suchtprävention, Suchtreport 3/2001 und Meyer, Glücksspiel - Zahlen und Fakten - Jahrbuch Sucht 2005, S. März 2008 (VI-Kart 19/07 (V) - [...]) den Antrag des Landes Rheinland-Pfalz und der Lotto-GmbH, die Anteilsübergabe vorab vollziehen zu dürfen, als unzulässig verworfen, weil für das Begehren ein besonderes Verfahren nach § 41 Abs. 2 GWB vorgeschrieben sei. Darüber hinaus hat das OLG Düsseldorf ergänzend ausgeführt, dass es weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich geboten und zwingend sei, dass sich das Land Rheinland-Pfalz an den Sportwetten/Lotterien mehrheitlich beteilige. Vielmehr könne das Glücksspielgeschäft auch durch gesetzliche Vorgaben oder eine konsequente Überwachung des Glücksspielbetriebes kontrolliert werden. Dagegen hat das Land Rheinland-Pfalz Rechtsbeschwerde eingelegt. Da über diese Rechtsbeschwerde noch nicht entschieden ist, mithin die Absicht des Landes Rheinland-Pfalz weiterhin im Raum steht, das Staatsmonopol zu verwirklichen, kann die Situation in Rheinland Pfalz dem Kohärenzerfordernis derzeit nicht entgegengestellt werden. Dass das ehemals in Ost-Berlin ansässige Wettbüro Goldesel (Inhaber Hobinger) über eine dauerhafte Genehmigung zum Anbieten von Sportwetten verfügt, ist bislang nicht ersichtlich. Die im Freistaat Sachsen tätige bwin e.K. kann derzeit lediglich aufgrund einer Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ihre Tätigkeit dort weiter ausüben (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 12.12.2007 - 3 BF 286/06 - [...]), eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren steht noch aus.
Lediglich für die in Thüringen ansässige Sportwetten Gera GmbH, die ebenfalls ohne staatliche Beteiligung Sportwetten vertreibt, ist bereits in einem Hauptsacheverfahren rechtskräftig festgestellt, dass diese über eine noch fortgeltende Erlaubnis der früher dafür zuständigen Behörden der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik verfügt, die zumindest bezogen auf das Land Thüringen die private Sportwettenveranstaltung und -vermittlung genehmigt (OVG Thüringen, Urt. v. 20.10.2005 - 6 B 52/05; auf die Besonderheit in Thüringen weist auch das Bundesverfassungsgericht, Beschl.
Soweit ersichtlich ist auch nicht davon auszugehen, dass das Land Thüringen diese Genehmigung - was früher wohl zunächst erwogen wurde - ggf. Da damit im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats aber lediglich ein einziger Ausnahmefall vorliegt und auch nicht ersichtlich ist, dass die der Sportwetten-Gera GmbH erteilte Genehmigung zeitlich unbegrenzt gilt, vermag dieser Fall die Kohärenz in der Glücksspielpolitik aller Voraussicht nach nicht in Frage zu stellen. Soweit der Antragsteller eine Kohärenz verneint, weil die dem Bundesrecht unterliegenden Pferdewetten und Geldspielautomaten nach der Gewerbeordnung seit langem von Privaten angeboten werden, vermag dieser Vortrag verfassungsrechtliche Bedenken an dem GlüStV und dem NGlüSpG schon deswegen nicht zu begründen, weil dem Land Niedersachsen insoweit nicht der Vorwurf eines inkonsequenten Unterlassens gemacht werden könnte. Nach dem vom Grundgesetz vorgegebenen föderalen Aufbau und der unterschiedlichen Gesetzgebungskompetenzen kann dem Land eine etwaige vom Kohärenzgebot abweichende bundesrechtliche Regulierung verfassungsrechtlich nicht angelastet werden (vgl. Becker/Dittmann, Gefährdungspotentiale von Glücksspielen und regulatorischer Spielraum des Gesetzgebers, Studien zum öffentlichen Recht und zur Verwaltungslehre, Bd. 77, S. 113 Rn. Die Bedenken des Antragstellers könnten jedoch unter europarechtlichen Aspekten von Bedeutung sein; denn die europarechtlichen Forderungen an die Ausgestaltung der mitgliedstaatlichen Rechtsordnung nehmen den Mitgliedstaat in seiner Gesamtheit in den Blick und keine Rücksicht auf den föderalen Aufbau der Bundesrepublik (vgl. Becker/Dittmann, aaO; Schl.-H.
31.3.2008 - 11 LA 458/07 -) Internet-Spielbank zurzeit tatsächlich nicht angeboten werde, ist tragfähig, zumal nach Darstellung des Antragsgegners ein Sperrsystem auch im Spielbankenbereich eingerichtet ist. Im Hauptsacheverfahren wird allerdings möglicherweise der Frage nachzugehen sein, welche Bedeutung es hat, dass dieses Sperrsystem - soweit ersichtlich - nicht die in Spielbanken aufgestellten Glücksspielautomaten ("einarmige Banditen") erfasst und welche Maßnahmen der Suchtprävention für das Spiel an diesen Glücksspielautomaten bestehen . Die in einzelnen Ländern abweichend von dem generellen Staatsmonopol gegebenen legalen Möglichkeiten zur privatrechtlichen Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten vermögen das Kohärenzgebot aller Voraussicht nach ebenfalls nicht in Frage zu stellen. In Rheinland-Pfalz betreibt zwar seit Jahren ein privates Unternehmen, die Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH, auf der Grundlage einer vom Land Rheinland-Pfalz erteilten Konzession Lotterien und Sportwetten. Diese Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH steht im alleinigen Anteilsbesitz der Sportbühne-Pfalz e.V., Rhein-Hessen e.V.
Das Land selbst ist nicht maßgeblich beteiligt. Zudem ist in § 25 Abs. 3 GlüStV 2007 ausdrücklich bet wettanbieter test die Option eröffnet, die Lotto-Rheinland-Pfalz GmbH auch weiterhin mit der Durchführung von Sportwetten und Lotterien zu beauftragen. Zumindest zum jetzigen Zeitpunkt ist jedoch offen, ob von dieser Übergangsvorschrift in Rheinland-Pfalz weiterhin Gebrauch gemacht wird; denn das Land Rheinland-Pfalz ist bestrebt, 51 % der Anteile der Rheinland-Pfalz GmbH zu übernehmen, um den Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages entsprechend auch in Rheinland-Pfalz ein staatliches Monopol zu begründen. Das Bundeskartellamt hat allerdings mit Beschluss vom 29.
November 2007 die Übernahme der Anteile untersagt. Der daraufhin vom Land Rheinland-Pfalz angerufene Kartellsenat des OLG Düsseldorf hat mit Beschluss vom 3. März 2008 (VI-Kart 19/07 (V) - [...]) den Antrag des Landes Rheinland-Pfalz und der Lotto-GmbH, die Anteilsübergabe vorab vollziehen zu dürfen, als unzulässig verworfen, weil für das Begehren ein besonderes Verfahren nach § 41 Abs. 2 GWB vorgeschrieben sei. Darüber hinaus hat das OLG Düsseldorf ergänzend ausgeführt, dass es weder verfassungsrechtlich noch europarechtlich geboten und zwingend sei, dass sich das Land Rheinland-Pfalz an den Sportwetten/Lotterien mehrheitlich beteilige. Landtag, Wissenschaftlicher Dienst, Gutachten über europa - und verfassungsrechtliche Aspekte zum Glücksspielstaatsvertrag vom 11.10.2007, S.
Nach Ansicht der Kommission würde diese im vorliegenden Fall bedeuten, dass insb. Pferdewetten, Automatenspiel und Kasinospiele von Interesse sein könnten. Kleinere Lotterien, die aller Wahrscheinlichkeit nach nur selten zu Spielsuchtproblemen beitragen, sollten aber nicht berücksichtigt werden". Von einer Gesamt-Betrachtungsweise geht auch der niedersächsische Gesetzgeber aus. Dieser weist in den Erläuterungen zum Staatsvertrag zum Glücksspielwesen 2007 (dort S.
8) nämlich auf folgendes hin: "In den Staatsvertrag können - entgegen den fachlichen Vorschlägen der Suchtexperten - keine Anforderungen an das gewerbliche Spiel in Spielhallen aufgenommen werden. Hier sind die Länder an einer Regelung durch die abschließende Normierung des Bundes in der Gewerbeordnung und in der Spielverordnung gehindert... Die Länder gehen jedoch davon aus, dass der Bund aus den Feststellungen im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 28.3.2006 für das gewerbliche Spiel in Spielhallen und Gaststätten die Konsequenzen zieht und in gleicher Weise wie der vorliegende Staatsvertrag die notwendigen Bedingungen zum Schutz der Spieler und zur Vermeidung und Bekämpfung der Spielsucht sicherstellt." Und in der Gesetzesbegründung zum NGlüSpG heißt es: "Aus Sicht des EuGH ist damit das deutsche Glücksspielrecht nicht in Einzelbereiche teilbar. Die Regelungen müssen daher in allen relevanten Bereichen abgestimmt und gleichmäßig erfolgen" (LT-DrS 15/4090 S. 38).
Bei einer Gesamtbetrachtung des Glücksspielmarktes ergibt sich folgendes: Dass die in Niedersachsen betriebenen 10 Spielbanken seit 2005 wieder privatisiert und an ein österreichisches Unternehmen verkauft sind, steht nach vorläufiger Bewertung dem Kohärenzgebot nicht entgegen. Das Argument des Antragsgegners, während des Spielbetriebes seien Beamte der Finanzaufsicht anwesend, um die Ordnungsgemäßheit des Spielbetriebes zu überwachen, die Teilname am Spielbanken-Glücksspiel sei nur bei tatsächlichem Aufenthalt in Spielbanken möglich, und damit kontrollierbar, da die rechtlich zulässige (VG Hannover, Urt. v. 20.8.2007 - 10 A 1224/07 -, Nichtzulassungsbeschl. v. 24). Dass die auch zu den Sportwetten zu zählende Pferdewette seit 1922 nach dem Bundes-Rennwett- und Lotteriegesetz (v. 8.4.1922 - RGBl. I bet sportwetten deutschland umsatz 1922, 335, 393, zuletzt geändert durch die 9.
83, 91 ff.) sowie nach dem im Mai 2005 erstellten Gutachten von Hayer/Meyer (Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein Westfalen und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. KG), in dem 489 Personen befragt wurden, spielen bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an den Geldspielautomaten nach der Gewerbeordnung. An zweiter Stelle folgen Kasinospiele, also Spiele in Spielbanken einschließlich der dortigen Glücksspielautomaten. I 2006, 2407; 2007, 2149 - RWLG) konzessionierten privaten Buchmachern erlaubt ist, vermag nach derzeitiger Erkenntnis die Kohärenz der Glücksspielpolitik nicht in Frage zu stellen. 0,5 (Antwort der Bundesregierung v.
2.10.2007, BT-Drs. 16/6551 S. 2) bis 1 % (so Antragsteller) des Glücksspielmarktes aus. Ihnen kommt daher nur eine untergeordnete Bedeutung zu, Als offen ist dagegen anzusehen, ob die Regelungen der Sportwetten/Lotterien einerseits und der gewerblichen Geldspielautomaten nach § 33 c ff. GewO andererseits den Anforderungen einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik entsprechen. Der Anteil des gewerblichen Spiels am Glücksspielmarkt beträgt ca.
2) bis 1 % (so Antragsteller) des Glücksspielmarktes aus. Ihnen kommt daher nur eine untergeordnete Bedeutung zu, Als offen ist dagegen anzusehen, ob die Regelungen der Sportwetten/Lotterien einerseits und der gewerblichen Geldspielautomaten nach § 33 c ff. GewO andererseits den Anforderungen einer kohärenten und systematischen Glücksspielpolitik entsprechen. Der Anteil des gewerblichen Spiels am Glücksspielmarkt beträgt ca. 21,5 %, dem Toto-Lotto-Block (also den Lotterien und Sportwetten) kommt ein Anteil von ca. 21,5 %, dem Toto-Lotto-Block (also den Lotterien und Sportwetten) kommt ein Anteil von ca. 29,9 % am Glücksspielmarkt zu (vgl. BT-Drs. Beide Einzelsektoren sind damit von der Größe her in etwa vergleichbar. Nach den bereits vom Bundesverfassungsgericht seiner Entscheidung vom März 2006 zugrunde gelegten Gutachten (Hayer/Meyer, Institut für Psychologie und Kognitionsforschung der Universität Bremen, Das Suchtpotential von Sportwetten in: Sucht 2003, S. 112 ff.; Meyer, Glücksspiele im Internet: Eine Herausforderung für die Suchtprävention, Suchtreport 3/2001 und Meyer, Glücksspiel - Zahlen und Fakten - Jahrbuch Sucht 2005, S.
Vielmehr könne das Glücksspielgeschäft auch durch gesetzliche Vorgaben oder eine konsequente Überwachung des Glücksspielbetriebes kontrolliert werden. Dagegen hat das Land Rheinland-Pfalz Rechtsbeschwerde eingelegt. Da über diese Rechtsbeschwerde noch nicht entschieden ist, mithin die Absicht des Landes Rheinland-Pfalz weiterhin im Raum steht, das Staatsmonopol zu verwirklichen, kann die Situation in Rheinland Pfalz dem Kohärenzerfordernis derzeit nicht entgegengestellt werden. Dass das ehemals in Ost-Berlin ansässige Wettbüro Goldesel (Inhaber Hobinger) über eine dauerhafte Genehmigung zum Anbieten von Sportwetten verfügt, ist bislang nicht ersichtlich. Die im Freistaat Sachsen tätige bwin e.K.
kann derzeit lediglich aufgrund einer Entscheidung im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ihre Tätigkeit dort weiter ausüben (vgl. OVG Bautzen, Beschl. v. 12.12.2007 - 3 BF 286/06 - [...]), eine Entscheidung im Hauptsacheverfahren steht noch aus. Lediglich für die in Thüringen ansässige Sportwetten Gera GmbH, die ebenfalls ohne staatliche Beteiligung Sportwetten vertreibt, ist bereits in einem Hauptsacheverfahren rechtskräftig festgestellt, dass diese über eine noch fortgeltende Erlaubnis der früher dafür zuständigen Behörden der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik verfügt, die zumindest bezogen auf das Land Thüringen die private Sportwettenveranstaltung und -vermittlung genehmigt (OVG Thüringen, Urt.
v. 20.10.2005 - 6 B 52/05; auf die Besonderheit in Thüringen weist auch das Bundesverfassungsgericht, Beschl. Soweit ersichtlich ist auch nicht davon auszugehen, dass das Land Thüringen diese Genehmigung - was früher wohl zunächst erwogen wurde - ggf. Da damit im Zeitpunkt der Entscheidung des Senats aber lediglich ein einziger Ausnahmefall vorliegt und auch nicht ersichtlich ist, dass die der Sportwetten-Gera GmbH erteilte Genehmigung zeitlich unbegrenzt gilt, vermag dieser Fall die Kohärenz in der Glücksspielpolitik aller Voraussicht nach nicht in Frage zu stellen. Soweit der Antragsteller eine Kohärenz verneint, weil die dem Bundesrecht unterliegenden Pferdewetten und Geldspielautomaten nach der Gewerbeordnung seit langem von Privaten angeboten werden, vermag dieser Vortrag verfassungsrechtliche Bedenken an dem GlüStV und dem NGlüSpG schon deswegen nicht zu begründen, weil dem Land Niedersachsen insoweit nicht der Vorwurf eines inkonsequenten Unterlassens gemacht werden könnte. 83, 91 ff.) sowie nach dem im Mai 2005 erstellten Gutachten von Hayer/Meyer (Das Gefährdungspotential von Lotterien und Sportwetten - Eine Untersuchung von Spielern aus Versorgungseinrichtungen, Abschlussbericht an das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Nordrhein Westfalen und an die Westdeutsche Lotterie GmbH & Co. KG), in dem 489 Personen befragt wurden, spielen bei weitem die meisten Spieler mit problematischem oder pathologischem Spielverhalten an den Geldspielautomaten nach der Gewerbeordnung. An zweiter Stelle folgen Kasinospiele, also Spiele in Spielbanken einschließlich der dortigen Glücksspielautomaten.
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